农民工作为城市建设的中坚力量，其市民化问题是新型城镇化建设的关键。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在当前新型城镇化建设过程中，城市长期保障状况是农民工市民化关键。但是目前农民工群体的长期保障状况处于怎样的水平？拥有哪些保障？哪些农民工获得了长期保障？中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组基于2013年全国流动人口动态监测数据，对上述问题进行分析。
一、农民工的长期保障总体状况
农民工的长期保障是指农民工所具有的能为其当前和将来生活提供保障性的资源条件，可以分为基础型保障和发展型保障。基础型保障是指满足农民工生存基本需要的各类支持，比如：新农合、新农保、工伤保险、失业保险等。发展型保障是指可以在发展中不断积累、具有增值功能的保障资源。比如：城市住房、职业技能培训等。农民工既享有农村提供的长期保障又享有城市提供的长期保障。农民工的长期保障状况总体特征如下：
1.农民工在城市的长期保障大约相当城城流动人口的1/2，城市当地居民的1/4。农民工在城市的长期保障和城市当地居民之间有较大的差距。如果从城市保障性住房、劳动合同、城市养老保险、城市工伤险、城市失业险、城市职工医保险六个方面测算城市长期保障，并根据拥有比重的倒数对这六个指标分别赋权。计算发现，农民工在城市的长期保障值为0.21，城城流动人口为0.44，城市当地居民为0.77。从各类长期保障享有率对比来看，农民工和城城流动人口、城市居民差距较大的有城市住房、城镇养老保险、城镇职工医疗保险，这三种保障的享有率分别低于城城流动人口20.8、24.7、23.7个百分点，低于城市居民78.7、52.4、37.4个百分点；和城城流动人口、城市居民差距比较小的有城市失业险、城市工伤保险和劳动合同，这三种保障分别低于城城流动人口21.5、16.8、16.8个百分点，低于城市居民23.9、13.4、13.1个百分点（见图1）。
图1 农民工、城城流动人口、城市当地居民城市长期保障享有率对比
2.农民工农村基础型长期保障相对健全，而城市基础型保障相对欠缺。农民工在农村拥有土地资源的比重为90.9%，新农合与新农保参加的比重分别为73.6%和27.1%。在城市，农民工享有城市职工医疗保险和城镇养老保险的比重分别为20.5%和19.4%；工伤保险、失业保险的比重分别为23.0%和15.0%。这可以反映出，农民工在农村的基础型保障享有率较高，相对健全；而在城市中的基础型保障享有率较低，相对欠缺。
3.农民工农村发展型长期保障不足，而城市发展型长期保障相对较好。农民工在农村的发展型保障比较匮乏，对农地的投资遇到增长的瓶颈，也缺乏职业培训这类发展型资源；而在城市发展型长期保障上，有23.6%的农民工居住在由政府或企业提供的保障性住房；有12.5%的农民工参加过政府组织的免费职业培训；就业身份为雇员的农民工中，与雇方签订劳动合同的比例为67.1%。
4.城市社会保障薄弱且存在区域性差异。总体上，农民工在城市中享有城镇养老保险的占19.4%；享有工伤保险的占23.0%；享有城镇职工医保的占20.5%；享有失业保险的占15.0%，享有生育保险的占6.2%。从东中西来看，就业于东部地区的农民工，城市社会保障状况明显优于中西部地区。（见图2）。
图2 就业于东中西地区的农民工城市社会保障享有率
二、农民工长期保障存在的问题
（一）在户籍地参加新农户和新农保比重总体不高
全国流动人口动态监测数据显示，农民工在户籍地参加新农合的比率为67.4%，而参加新农保的比率相对更低，为25.0%。从户籍地来源来看，来自东部地区的农民工参加新农合的比率（62.5%）要低于中西部地区（70.3%和65.6%）。从教育程度来看，高中文化程度的农民工参合参保率（63.4%、22.0%）要低于初中及以下文化程度的农民工（68.6%、26.0%）。从年龄来看，年轻一代的农民工参合参保率（65.3%、21.5%）要低于老一代农民工(69.7%、29.1%)。
（二）在城市住房主要以租住房为主，拥有自购房的占5%
全国流动人口动态监测数据显示，我国农民工在城市住房以租住房为主，占79.2%，单位或雇主提供免费住房占10.7%，自购房仅占5%。不同就业身份的农民工住房来源也有差异，雇主和自营劳动者租住私房比例分别为75.1%和81.8%；而雇员租住私房比例相对较低，为59.8%，此外，该群体中租住单位房占14.3%，由单位提供免费住房占17.9%。在自购房的比例上，雇主最高，为11.6%；其次是自营劳动者，为5.7%；雇员最低，仅为3.8%。从不同规模城市来看，大城市拥有自购房的比例反而高于中小城市。
（三）接受政府免费职业培训的比重总体偏低
全国流动人口动态监测数据显示，我国只有12.4%的农民工接受过流入地政府提供的免费职业培训。从流入区域来看，就业于东部地区的农民工接受培训的比例（9.5%）低于中西部地区（18.6%和14.1%）。从教育程度来看，小学及以下文化程度、初中、高中文化程度的农民工接受该培训的比例依次上升，分别为8.4%、11.8%和15.9%。从就业行业来看，采掘业的农民工接受培训的比例相对较高，为56.1%；人数分布较多的住宿餐饮业、批发零售业、制造业、建筑业分别为13.4%、12.1%、10.8%和9.0%。
（四）与雇主劳动合同签约率较低
全国流动人口动态监测数据显示，目前农民工中未与雇方签订劳动合同的比例为33.3%。不同产权性质的就业单位劳动合同签约率也不同。私营企业劳动合同签约率最低，为64.7%；其次为国有及国有控股企业，签约率为87.5%；港澳台企业、外资及合资企业合同签约率相对较高，分别为92.9%和92.5%。从教育程度来看，小学及以下、初中、高中文化程度的农民工劳动合同签约率依次上升，分别为55.9%、65.7%、74.1%。从不同行业来看，建筑业的农民工签约率较低，仅为38.7%，批发零售业、住宿餐饮业、制造业分别为53.8%、55.0%和76.2%。
（五）城市社会保障状况差
全国流动人口动态监测数据显示，农民工中享有城镇养老保险的占18.9%；享有城镇职工医保的占19.9%；享有工伤保险的占22.2%；享有失业保险的占14.5%；享有生育保险的占6.0%；享有商业保险的占4.2%。从流动范围来看，一般跨省流动社会保障的享有率相对较高，其次为省内跨市，市内跨县的最低。就业单位性质上，一般外资及合资、港澳台企业享有率较高，其次国有及国有企业，私营企业最低。
（六）农民工在农村拥有土地，对市民化形成阻力
全国流动人口动态监测数据显示，90.9%的农民工在农村都拥有土地，平均每户土地数量为4.8亩。分户籍地来源来看，来自东部地区的农民工土地拥有率最低，为89.4%，中西部地区分别为90.7%和93.9%；来自东部地区的农民工平均每户土地数量为5.0亩，中西部分别为4.6和5.1亩。从土地禀赋分位数分布来看，75%的家庭土地数量在2亩以上，50%的家庭土地数量在3亩以上，25%的家庭土地数量在5亩以上，5%的家庭土地数量在11亩以上。
三、对策建议
（一）通过“土地换保障”解除土地的社会保障功能，为农民工返乡提供必要的生活保障。农民工外出务工后不再经营土地，失去土地后的农民工相当于失去了赖以生存的基础。因此，有必要通过“土地换保障”，使农民工与城镇居民享有同等的社保待遇。首先，要继续推进户籍制度改革，促进农民进城从事非农就业。其次，改革农村土地制度，给予农民永佃权或土地产权，在法律范围内可以转让。对于农民工转让给国家的永佃权或产权，国家不支付现金，而是参照农民工在城市的生活水平建立由国家、企业和个人多方筹资的社会保障体系，不足部分由国家补足。这样，农民工一旦面临年老、疾病后返乡，便有了一定的生活保障。
（二）强化用人单位的责任意识，提高农民工的就业稳定性，分层分类、逐步推进农民工的社会保障体系。稳定的工作对于农民工的市民化起着至关重要的作用。作为用人单位，要设立专门的劳动保障监察部门，杜绝侵犯农民工合法权益的行为。此外，还应对新进职工进行集中培训，提高专业化和技能化水平。另外，农民工流入城市之后，被迫与农村社会的各项资源与福利相割裂，因此企业需要与农民工签订劳动合同，并提供基本的社会保障，如企业职工养老保险、企业职工医疗保险、失业保险和生育保险。针对我国农民工构成复杂和社会保障需求差别大的实际，有必要分层推进农民工社会保障建设，根据轻重缓急程度，优先解决农民工的工伤、医疗保险，有条件的地方率先解决农民工的失业、养老和生育保险。
（三）根据农民工的购房意愿和购房能力，发挥政府、企业和市场多主体的调节功能，解决农民工的住房问题。由于不同群体农民工具有不同的支付能力，因而对解决住房问题的期望方式有较大差别。针对低收入群体的农民工，主要依靠政府给予政策支持修建廉租房，或由政府拨款给用工单位建造宿舍；而高收入农民工具有较强的支付能力，应提高支付能力，取消购房限制，鼓励购房。可以通过市场方式自行解决这部分群体的住房问题，提供住房公积金贷款，落实好单位的住房补贴，允许购买经济适用房。此外，还应完善金融服务，对购买城市经济适用房、限价房的农民工降低购房首付款比例，延长还款期限；在土地供应方面，要在规划利用时为农民工住房尤其是经济适用房预留空间，使农民工的住房建设合法化。
（四）加大农民工基本公共服务的专项财政投入，合理分摊基本公共服务的责任与成本，形成均衡导向的财政投入和保障机制。首先，要明确划分中央和地方政府间针对农民工的基本公共服务职能，职责分明、权责统一；其次，根据农民工的规模、基本公共服务项目，对流入地农民工基本公共服务通过转移支付方式给予补偿；再次，调整财政分配结构，尤其是调整财政支出结构，按照全部人口数而不是财政供养人口测算人均数；最后，加强监管，提高转移支付补偿和奖励资金的使用效益，建立农民工基本公共服务转移支付绩效评价体系，绩效评价结果与下年度转移支付相挂钩，确保每一笔资金能够用于流动人口基本公共服务项目，提高资金使用效益。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）