科研成果

KEYANCHENGGUO

残疾人和老年人是我省民生福祉的重点保障对象，人口老龄化的加速推进使得我省“残疾老龄化”与“老年残障化”问题突出。就内涵而言，“残疾老龄化”是指伴随着人口寿命的延长，越来越多的残疾人进入老年生命周期而成为“老年残疾人”；而“老年残障化”则指由于高龄化、不健康老龄化趋势所引致的老年人慢性病患病率和失能失智率提高，从而加大了老年群体因老致残、因病致残而成为“残障老年人”的风险。可以说，无论是老年残疾人还是残障老年人，都是弱势群体中的弱势群体。

老年残疾人和残障老年人同属于处于身心障碍状态的老年人，其最大差异表现为残障发生的时间点不同：老年残疾人在成为老年人之前就处于身心障碍状态；而残障老年人原本是相对于“残疾人”而言的“健康人”，是在进入老年期后因病、因老而成为身心有障碍的人群。数据显示，2019年湖北省60岁以上的老年残疾人达到62.69万人，占全省残疾人总数的40.85%。而根据2020年人口普查数据推测，目前我省老龄化比例达到20.42%（居全国第10位），失能老人接近100万人。无论是老年残疾人还是残障老年人，均处于“老年”与“残疾”的双重困境，其养老保障与社会福利是我省民生事业应当重视的问题。

老年残疾人和残障老年人作为福利对象的同属性与异质性特征，导致相关福利政策设计存在相互交叉、难以整合的问题。老年残疾人延续享受作为残疾人的相关福利待遇，而残障老年人则适用于民政、卫健系统的认定标准与相应的福利体系。事实上，无论是老年残疾人还是残障老年人，他们同样面临“老年”和“残障”的双重弱势特征，在养老方面存在一些共同的福利需求。如何以此为出发点，厘清老年残疾人和残障老年人的现实需求，整合现有福利资源，优化相关福利政策，是老龄化背景下推动我省社会福利事业发展所面临的重要问题。

一、老年残疾人与残障老年人福利体系所存在的问题

（一）认定标准无法衔接

在实践中，我省老年残疾人的认定工作由省残联负责。主要依据国家《残疾人残疾分类和分级》，将残疾人分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾和精神残疾六类，在不同类别中根据具体情况又被细分为一级、二级、三级、四级。而对残障老年人的认定评级工作则由省民政部门负责。根据国家最新发布的《长期护理失能等级评估标准（试行）》，残障老年人的等级评估包括日常生活活动能力、认知能力、感知觉与沟通能力3个一级指标17个二级指标，依据总得分被判定为0~5级。

当前，我省各地对残障老年人的评估指标又存在一定差异。例如，武汉市出台的《武汉市养老服务需求评估试行办法》从日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与以及经济状况与居住状况，来综合确定老年人的需求类型与护理等级，作为其享受政府养老服务补贴资格等所需依据。而荆门市作为湖北省唯一被纳入全国15个长期护理保险制度试点城市，其出台的《荆门市长期护理保险失能等级评定标准（试行）》主要依据“活动能力评估量表”与“认知感知评估量表”来确定失能评估的等级。

由于老年残疾人和残障老年人的评估指标存在明显差异，导致两个群体的认定标准难以衔接。而评估等级是确定福利待遇的关键，在不同的认定标准下，针对老年残疾人与残障老年人两个群体分设了相应的福利体系，并由不同的行政部门主管（残联，民政和卫健委、医保局），这也是导致我省福利政策与资源无法整合的重要原因。

（二）养老资源尚未整合

我省针对老年残疾人和残障老年人的福利资源主要包括现金、服务两大类，由于群体归属不同，相关福利政策“碎片化”问题突出。在现金型福利上，我省老年残疾人主要享受“困难残疾人生活补贴”与“重度残疾人护理补贴”在内的“两项补贴”；残障老年人则享受“经济困难高龄老年人补贴”、“经济困难失能老年人补贴”、“高龄津贴”等各类老年补贴。以武汉市为例，对于同时符合特殊困难老年人养老服务补贴、重度残疾人护理补贴等相关服务补贴政策条件的，按照“就高不就低”原则，只享受其中一项补贴，不能重复享受。在服务型福利上，老年残疾人以入住残疾托养机构、特困供养机构等公办性质的集中住养性服务机构为主，实行兜底原则；而残障老年人可享受到的福利服务相对模糊，大部分轻度失能的老年人接受居家照护与社区为老服务，少部分重度失能且经济困难的老年人入住公办养老院等机构。老年残疾人与残障老年人的大部分的福利需求存在交叉重叠，包括生活供养、生理照护、辅具配给、无障碍化和心理辅导等方面，但目前相关养老保障与福利政策仍是分设的，这就造成福利资源缺少整合、利用效率低下。

（三）福利行政相对分散

虽然老年残疾人和残障老年人被统一涵盖在以民政为主导的老年福利体系之中，但在我省的工作实践中，残联与民政两部门在老年残疾人与残障老年人固有的福利行政中的功能地位不尽相同。针对残障老年人的福利行政由“民政主导、卫健和医保配合、残联辅助”，而针对老年残疾人的福利行政事实上则形成了“残联主导、民政协作”的格局。由于业务主管部门不同，各部门之间制度分设、财务分割，导致养老服务资源难以得到整合，严重影响了福利资源的配置效率。统筹治理需要从二者共同的福利需求出发，进一步联动福利行政供给方，以实现“福利整合”，打造共建共享的福利治理共同体。

二、优化老年残疾人与残障老年人福利体系的政策建议

（一）探索残疾人分级分类标准与失能护理等级评估标准的衔接方案

目前，民政部将老年人长期护理失能等级分为基本正常（0级）、轻度失能（1级）、中度失能（2级）、重度I级（3级）、重度II级（4级）、重度III级（5级），难以与残疾人分类和分级标准进行衔接。而老年残疾人是一个异质性较强的群体，根据致残原因和残疾程度的差别，老年残疾人的生活自理能力存在一定的差异，对照料服务的需求也明显不同。轻度的听力残疾、言语残疾对基本生活影响不大，视力残疾、肢体残疾对参与社会活动的影响相对较大，而精神残疾和智力残疾者则基本丧失自理能力，甚至可能会对社会造成不良影响。因此，实现老年人能力评估、长期护理保险失能等级评估标准与残疾人残疾分类和分级标准的衔接，是进行福利整合的前提条件。

2020年新修订的《特困人员认定办法》明确规定：“残疾等级为一、二、三级的智力、精神残疾人，残疾等级为一、二级的肢体残疾人，残疾等级为一级的视力残疾人应当认定为无劳动能力”，其自理能力较差应被视为重度失能老人并成为长期护理的重点服务对象。参考失能等级评估标准，依据致残原因与残疾程度，可以对老年残疾人的失能等级进行分类，如表1所示。当然，在具体的衔接实践中，我省应考虑多类残疾并存的现象，按照“就高不就低”的原则加以评定。

表1 残疾人分类分级标准与失能等级评估标准的衔接方案

 注：参考《特困人员认定办法》等级评估标准编制。

（二）整合各类养老服务资源，构建差异化的养老服务体系

当前我省针对老年人、残疾人的现金补贴政策名目繁多，但每项政策的补贴金额较低且利用效率不高，政策碎片化问题突出。我省应基于老年残疾人与残障老年人的共同需求，对养老服务资源及相关政策进行整合。当前我省针对老年残疾人与残障老年人的福利保障仍以传统的现金补贴为主，应借鉴北京、江苏等地经验，尝试探索通过政府购买服务方式代替传统的现金补贴，采用发放养老服务券等形式，为符合条件的老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持；采用发放生活服务券等形式，为有需求的失能老人提供助餐、助洁、助购等日常便民服务。根据评估等级针对不同失能程度的老年人提供差异化的照料服务，充分激活、发掘与整合社区非正式福利资源，强化对老年残疾人与残障老年人在内的弱势者的社会支持。

不同失能程度的老年人在照料需求上存在明显差异，应按照福利接受者的不同需求类型与特征进行群体划分，提供精准化的福利供给。对于评定结果为基本正常或轻度失能的老年人，应充分发挥家庭在养老中的积极作用。此类老年人的主要需求是部分生活照顾和极少的康复保健服务，因此可选择由家庭成员或邻里给予部分生活照料。我省的相关政策应重视家庭在老年人福利供给中的基础性作用，出台老年与残障家庭支持政策，提升家庭支持能力。老年人可指定一名亲友或邻居提供照护服务，并与居民委员会、服务提供者签订三方服务协议，明确服务内容、频次等，产生的相关费用使用“亲友互助券”进行抵扣。除资金帮扶外，还应针对部分老年残疾人的个性化生理特征与需求，提供生活物资、辅助器具、家庭无障碍设施等实物支持。

对于评定结果为中度失能的老年人，应构建以社区为依托的综合福利保障模式。我省应积极对社区公共设施进行无障碍改造，让老年残疾人与残障老年人在社区接受康复训练、日常照护、精神慰藉等，老人持有的“社区照护券”直接抵扣社区养老服务的费用，不足部分由本人或家庭解决。在现有“社区残疾人之家”“社区老年照料中心”的基础上进一步整合社区场地与设施资源，规划、建设、改造“老年与残障人士综合服务中心”，整合社区组织、服务机构、志愿者、家庭等各类正式与非正式的福利资源，有针对性地为社区内老年残疾人与残障老年人开展日间照料、生理护理、医疗保健和精神慰藉等多元服务。

对于评定结果为重度失能的老年人，应进一步协同政府与社会、公办机构与民办机构、养老机构与助残机构为其提供高质量的机构养老服务。重度失能的老年人缺乏生活自理能力，需要长期持续性的照料服务。荆门市作为湖北省唯一试行长期护理保险制度的地区，应依托长期护理保险基金，逐步将符合条件的残疾人纳入保障范围。针对贫困、孤残、失独等特困老年人，可将经济帮扶整合于托养服务之中，由老年人所在的街道办事处、居民委员会、托养机构与老人签订四方托养监护协议，老年人持有的“机构托养券”直接抵扣机构养老服务的费用，不足部分由本人或家庭解决。

（三）探索建立民政主导、多方联动的福利行政机制

 “统筹推进残疾人福利制度建设”是民政部门的职能之一。作为民生主管部门，民政部门在老年福利领域应始终发挥着主导作用，其职能包括：公立托底性质福利机构的管理运营；老年人与残疾人福利政策的拟定；低保、特困供养等救助性福利政策的拟定与经办，“护理补贴”等福利津贴的经办审核；民办老年机构与残疾人机构的审批、等级、监管；政府购买服务项目的审批与评估，社会工作者等专业人才队伍建设等。残联组织应该协助民政部门做好服务老年残疾人与残障老年人的相关工作，其职能包括：残疾人证的协助办理、“两项补贴”等福利津贴的审核与经办协助、老年残疾人或残障老年人的维权、老年残疾人与残障老年人问题活动弄的组织开展等。除此之外，卫健委应承担老年健康服务、康复、护理服务的政策制定与管理协调等职能，医保部门应承担长期照护保险制度的推进等职能，交通与城建部门承担无障碍化建设或改造等职能等。

与此同时，我省应形成以民政部为主导、协同其他部门参与，共同推动老年残障的信息化建设，建立多部门联动、联席机制。通过搭建信息化、系统化、跨部门合作的信息网络平台实现信息公开与共享，增进各部门联动协作，提高资源利用率与福利行政效率。例如，针对老年残疾人或残障老年人的“两项补贴”“低保金”“高龄津贴”“养老金”“失能老人补贴”等现金性福利给付情况进行归集，我省应加快形成基础性的数据库，各相关部门均可查询并协同管理，以理顺福利对象的一揽子现金福利计划。